Kartai geri norai virsta... didesnėmis išlaidomis
Viešojo valdymo kompetencijų tinklo surengtame seminare-diskusijoje „Viešojo valdymo efektyvumo didinimas: centralizacijos ir decentralizacijos instrumentai“ dalyvavęs prof. dr. David A. Schultz iš Hamlino universiteto (JAV) kalbėjo, kad valdžios struktūrų centralizacija ir decentralizacija daugelyje šalių – tai nuolatinis procesas, ieškant optimaliausio valdžios „recepto“. Dažniausias centralizacijos šalininkų argumentas, kad labiau centralizuojant valdžią galima sumažinti viešojo valdymo išlaidas ir tuo pačiu pasiekti didesnio jo efektyvumo, t. y. „su mažiau padaryti daugiau“.
„Deja, dažniausiai ši sparnuota frazė nepasiteisina. Galų gale pasirodo, kad su mažiau padaroma tik... mažiau“, – sakė D. A. Schultz.
„Ilgalaikėje perspektyvoje centralizacija gali duoti tikrai daug naudos ir sutaupyti kaštų, – sutinka profesorius. – Ypač, jei reformos iš tikrųjų yra pagrįstos skaičiavimais, turi aiškią viziją, kurią palaikys ne tik dabartinė, bet ir būsima politinė valdžia. Tačiau dažnai reformos pradedamos neįvertinus, kokie iššūkiai laukia artimiausioje ateityje. Pavyzdžiui, kad kartu turės išmokti dirbti visiškai skirtingas darbo ir bendravimo tradicijas turinčios įstaigos, kad jos turi skirtingas informacines sistemas, kurios „nesusikalba“ tarpusavyje, todėl į jas reikės nemažai investuoti.“
Neretai primityviuoju būdu sujungus įstaigas, dar labiau išsišakoja hierarchinė struktūra, taigi kiekvieną darbą kontroliuoja daugiau žmonių. Jei anksčiau sprendimą reikėdavo suderinti su 2–3 vadovais, tai dabar gali prireikti 4–5 parašų. Ką tai reiškia? Kad gerokai pailgėja sprendimo priėmimo laikas ir išauga jo kaina. Taigi gaunamas visiškai priešingas rezultatas nei siekta.
Pagaliau reikia prisiminti ir tai, kodėl viena ar kita įstaiga buvo sukurta kaip atskira. Profesorius priminė JAV pavyzdį, kai bandyta į vieną sujungti net 22 agentūras, tarp kurių buvo ir atsakingų už šalies saugumą, žvalgybą. Kilo dilema, kas ir kokia apimti turi teisę prieiti prie slaptos informacijos. Juk akivaizdu – kuo daugiau žmonių turi prieigą prie slaptos informacijos, kuo daugiau susiejama skirtingų informacinių sistemų, tuo didesnė informacijos nutekėjimo galimybė.
Dažnai nežinome, ko siekiame reformomis
Pasak doc. dr. Manto Bileišio, Mykolo Romerio universiteto Viešojo valdymo inovacijų laboratorijos vadovo, labai svarbu suvokti, kad centralizacija ar decentralizacija nėra savitikslės reformos. Tai instrumentai, skirti realizuoti tam tikrus tikslus. Skirtingose valstybėse, skirtingomis aplinkybėmis optimalus įvairių procesų centralizacijos ir decentralizacijos balansas skirsis – nėra vieno kurpaliaus, kuris idealiai tiktų visiems ir visada. Kitas svarbus reformų aspektas yra visuomenės ir pačių tarnautojų tikėjimas bei pasitikėjimas reformų tikslais. Jei trūksta aiškumo dėl tikslų, net geros reformų idėjos gali būti lengvai diskredituojamos, esą jomis tik atlaisvinamos vietos „saviems“.
Mokslininko nuomone, Lietuvoje didelė dalis viešojo valdymo reformų, taip pat ir centralizacijos ar decentralizacijos procesų, vyksta neįsisąmoninus, ko jais siekiama. Jei nėra aiškios vizijos, ko norime iš viešojo valdymo sistemos, jei neturime aiškių kriterijų, koks turi būti galutinis produktas, tai ir rezultatas netenkina nei visuomenės, nei pačių pokyčius inicijavusių politikų, o kalti lieka... valstybės tarnautojai.
„Politikams paranku už politikos nesėkmes kaltę versti „biurokratams“ – jie, skirtingai nuo mokytojų ar gydytojų, negali viešai protestuoti. Tad ir reformų taikiniais dažniau nei kiti viešojo sektoriaus darbuotojai tampa tarnautojai. Bet daugelis atliktų studijų rodo, kad reformos suardo nusistovėjusius neformalius tarnautojų tinklus, ir dėl to po reformų procesai vis tiek neišvengiamai sulėtėja.
„Mažinti“ įvairius su viešuoju administravimu susijusius dalykus jau yra nusistovėjęs politikų retorikos elementas. Ypač jis pastebimas prieš rinkimus: žadama mažinti tarnautojų skaičių, įstaigų skaičių, biurokratiją, administracinę naštą ir kt. Visgi „velnias slypi detalėse“ – be konkretaus plano, kaip veiks „sumažintas“ (jis dažniausiai implikuoja būtinybę ir centralizuoti) mechanizmas, dažnai paaiškėja, kad atsisakytas funkcijas vis tiek tenka įgyvendinti kitais būdais, kurie irgi kainuoja. Ir ta kaina neretai būna didesnė nei anksčiau.
Pavyzdžiui, Oksfordo universiteto mokslininkų studija parodė, kad politikų sėkmė mažinant tarnautojų skaičių proporcingai padidina veiklos kaštus: sumažinus tarnautojų 1 proc., kaštai padidėja irgi 1 proc. Logika čia tokia – tarnautojas yra pigesnis už brangiai apmokamą konsultantą, kurio samdymui dar susidaro papildomas administracinis krūvis dėl viešųjų pirkimų. Tarnautojų skaičiaus mažinimas pats savaime niekada neturėtų būti tikruoju tikslu, – tvirtina M. Bileišis.
Kitas tarnautojų skaičiaus mažinimo aspektas, kurio nenumato reformų iniciatoriai, yra viešojo valdymo funkcijų imlumas darbui. Labai dažnai sumažinus tarnautojų skaičių imama daugiau pirkti paslaugų iš išorinių tiekėjų, atsiranda daugiau klaidų, teisinių konfliktų, dėl to kyla veiklos kaštai. Atleidžiant dalį tarnautojų (taigi, sutaupant!), gyventojams tenka gerokai ilgiau laukti užsakytų viešųjų paslaugų ir ne visais atvejais automatizacija sprendžia problemas, nes elektroninių paslaugų teikimas yra efektyvus teikiant labai rutiniškas ir aiškiai apibrėžtas paslaugas – o piliečiai dažnai į viešojo administravimo įstaigas kreipiasi su komplikuotomis problemomis, kurių programuotojai negali numatyti.
„Taigi, koks būtų sėkmingos reformos receptas? Aiškus tikslas ir siekiamas rezultatas. Stiprus, profesionalus pokyčiu įgyvendinimu tikintis tarnautojų korpusas ir nuolatinis politinis dėmesys – teigia M. Bileišis.
